自2013年十八届（jiè）三中（zhōng）全会通过《中共中央关（guān）于全面深（shēn）化改革（gé）若（ruò）干重大问题的决定》后，上海市（shì）在（zài）同年12月发布《关于进一（yī）步深化上海国资（zī）改革促进企业发展的（de）意（yì）见》（也（yě）称“上（shàng）海国资国企改革20条”），随后，各地方政府纷（fēn）纷出台国资国企的改（gǎi）革方案，组建或改建国有资本投资公司和运营公司(简称“两类公司”)。目前，地方省级政府层面改组组建150多（duō）家（jiā）国有资本投资运营（yíng）公司，约占省属企业数量的10%，此外（wài），还有市、县级政府改组组建的大量的“两类公司”。

各地“两类公司”试点过程逐（zhú）渐形成了一些（xiē）具（jù）有特色的模式，比（bǐ）较典型的是上（shàng）海（hǎi）国际集团和（hé）上海国（guó）盛集（jí）团为代表的“双轮驱动”模式、山东国投和山东其（qí）他省属企业为（wéi）代表的“1+N”模式（shì）、江（jiāng）苏省国信集团为代表的“混合一（yī）体（tǐ）化”模式。这些模式具有以（yǐ）下五个方面特（tè）点：

第一，均通过建立“国（guó）资委-平台公司-专业化公司”的（de）三级架构，从而发挥（huī）国资委出资人职责的作用，实现企业经营自主权利由国资委向平台公司再到专业化子公司的层层下放。

第（dì）二，各（gè）平台公司和专（zhuān）业化子公司都（dōu）在不同程度上对以董事（shì）会为（wéi）核心的现代法人治理结构进（jìn）行完善，部分（fèn）公司已经建立（lì）起外部董事（shì）占多（duō）数的（de）制度。

第三，推进股权（quán）多元化和混（hún）合所有制改革，子公司层面以引入战略投资者、员工持股（gǔ）、定向增发等方式的混合所（suǒ）有制改（gǎi）革为主，集（jí）团（平台公（gōng）司）层面则（zé）大（dà）多通过股（gǔ）权划（huá）转或转让以及引入其他国有（yǒu）资（zī）本等方式进行股权多元（yuán）化改（gǎi）革。

第四，通（tōng）过职业经理人、市场化（huà）选聘以及契约化管理等制度建立和完（wán）善（shàn）市场化经营机制。无论是普通员工还是企业（yè）中高层领导，均通过市（shì）场（chǎng）化机制（zhì）来实现“能上能（néng）下、能进能出”。

第五，加强党的领（lǐng）导，落实党委会（huì）在董事会、经理层重大问题（tí）决（jué）策（cè）的前置程序，完善“三重一（yī）大”决策制度（dù）等。

然（rán）而，地（dì）方“两类公司”试点探（tàn）索中的“山西模式”因其改革（gé）的（de）相对彻底性和全国的唯一性颇（pō）受关注，山西省政府直（zhí）接（jiē）把所（suǒ）有（yǒu）省（shěng）属（shǔ）企业资产2万多亿（yì）元授权山西（xī）省国有（yǒu）资（zī）本（běn）运营公司（sī）运营，省国资委把发（fā）展战略、企业重组、资本收益、产权（quán）（股权（quán））流转、资本（běn）运作（zuò）、企业经营业绩考（kǎo）核等出资（zī）人管资本（běn）职责全部转授（shòu）给省（shěng）国有资本运营（yíng）公司，赋予公司相对完整的出资人职（zhí）责（zé）。下边对（duì）“山西模式”作（zuò）较为详细的介绍，并分析这一（yī）模式成功的经验（yàn）和在全国推（tuī）广需要重视的（de）方面，从而为我国“两（liǎng）类公司”试点深（shēn）入推进（jìn）提供参考。

一、国（guó）资运营“品”字架构

       2017年7月，山西省组建全省唯一的两（liǎng）类（lèi）公司（sī）平台——山西省国有资本投资运营有限公司（sī），拉开省属国资整合、国资（zī）管理体制（zhì）改（gǎi）革的序幕。2020年（nián）4月（yuè）14日（rì），山西省人民政府公布《山西省人民政府关（guān）于同（tóng）意山（shān）西省国（guó）有资本（běn）投资运（yùn）营有限公（gōng）司更名及公司（sī）章程（chéng）的（de）批复》，山西省（shěng）国有（yǒu）资本投资运营有限公司更（gèng）名为山西省（shěng）国有资本运营有限公司(以下简称“山西国资公司”)，同时通过（guò）了新的公司章程。山西国（guó）资公（gōng）司注册资本伍（wǔ）佰亿元（yuán），山西省（shěng）政府以所持有关省属企（qǐ）业的股权出资。山西省政府（fǔ）决定国资运营公司的投资、担保及融资事项，严控风（fēng）险；省（shěng）国资（zī）委将代表山西省政府履行的出资人“管（guǎn）资（zī）本”职（zhí）权全部（bù）授予山西国资公司承（chéng）担，仅代表山西省政府对山西国资公（gōng）司履行出资人监管（guǎn）职责（zé）；山西国资公司进行国有资本运营管理和省政府授（shòu）权（quán）开展的其他（tā）业务，具体如下图（tú）一所示。山西国（guó）资（zī）公（gōng）司（sī）由省国资委划入全部省属（shǔ）国有企业和晋（jìn）商信用增进投资股份有限公司的国有股权（quán）组成（chéng），总资产（chǎn）超过（guò）2万亿元，汇集了全部省属（shǔ）煤炭（tàn）、能源、冶金、电力、装备制造、基（jī）础（chǔ）设施建设、消费（fèi）等多领域国有资产（chǎn）于一体（tǐ）的省属国有资本投资运营平（píng）台。

二、深化授权放权改革

       2020年2月，原山西省国（guó）资委党委书记、主任郭保（bǎo）民，携国资（zī）委三（sān）位副主（zhǔ）任调任山西国资公司。2020年4月山西国资（zī）公司《公司章程》中明确公司“是履行国有资本（běn）出资（zī）人‘管资本’职责的（de）机（jī）构（gòu）”这一核心定位（wèi）；并明确（què）省国资委按（àn）照“分级授权（quán）、厘清职责、品字架构”改革总体（tǐ）要求,将（jiāng）省属企业发展战略、企业重组、资本收（shōu）益、产权(股（gǔ）权)流转、资本运作、薪酬（chóu）分配、企（qǐ）业经营业（yè）绩考核等出（chū）资人“管（guǎn）资本（běn）”职责,全部（bù）授权（quán）省国（guó）资运营公司履行（háng）。2020年5月（yuè）山西国资公司发布《山西省国有资本运营有限公司（sī）履行出资人（rén）职责指引》，紧紧围绕国资运营公司市场化管（guǎn）资（zī）本的职（zhí）责（zé）定位（wèi），聚（jù）焦国有资本“进退流转保”平台功（gōng）能，从战略规划、投资管（guǎn）理、资产流转、改革改组、债券发行、风控审（shěn）计、业绩（jì）考核、资本收（shōu）益等各个方（fāng）面（miàn），分七（qī）类33个子项，明确了国资运营公（gōng）司履职事（shì）项、主要内容、工作流程，细化了公司各部门工作（zuò）职（zhí）责，并对（duì）工作内容进行标（biāo）准化、程序（xù）化（huà）、图（tú）表化（huà）呈现，如图二（èr）所示。这（zhè）使（shǐ）省属企（qǐ）业对国资运营公司履职事项、履职方（fāng）式、承（chéng）办部门一目（mù）了然（rán），有利于合理安（ān）排工作进度，把握（wò）时间节点。它（tā）还（hái）制定（dìng）、发布了《山西省国有资本运营有限公司授权放权清单（2020版）》，在战略规划（huá）、投资决策、资产重（chóng）组、薪酬激励等领域（yù），向旗下的省属企业进一步明确管理主体、实施（shī）授权放权。

三、积极推进国资（zī）布局

       山西国资（zī）公司（sī）优化国（guó）资布局（jú）上（shàng）善（shàn）作善成，压实“腾笼换鸟”责任（rèn），用好专业平台（tái），推（tuī）进“瘦身健体”；坚持公司层（céng）面不（bú）投资、不（bú）负债、不担（dān）保“三不原则（zé）”，用好用（yòng）活上市（shì）公（gōng）司平台，聚焦主责（zé）主（zhǔ）业上（shàng）坚（jiān）定不（bú）移；建（jiàn）立投（tóu）资风险管理体系，充分发挥子企业（yè）作用（yòng），分类（lèi）处置原国投债务；改（gǎi）进履职方式，建立服务企业“首问负责制（zhì）、一次告知（zhī）制、限时办（bàn）结制、超（chāo）时默认制、责任追究制”五大机制，集中调研（yán）办公，优化（huà）审批服务。从2020年4月到9月，短短几个月（yuè）内，山西国资公司采取更名重组（zǔ）、整合新（xīn）设、联合重组、吸收合并、分立设立、调（diào）整充（chōng）实等（děng）方式，集中实施了（le）14大板块的改（gǎi）革重组，将省属企（qǐ）业数量从28家调整至23家（jiā），煤炭（tàn）企（qǐ）业从7家集团（tuán）调（diào）整为1家煤企（qǐ）、1家能源集团（tuán）。这次国资优化布局，调（diào）整涉及资产2.6万（wàn）亿元，占省（shěng）属企业资产总（zǒng）额79%；调整（zhěng）的产业涵盖焦煤、动力煤、钢（gāng）铁、化工、信创、新材料、水（shuǐ）务、物流、文旅、体育、燃气、农业（yè）、建（jiàn）筑（zhù）、资管等14个领域，使（shǐ）山西省国有资本布局面貌（mào）一新。国有资本在基（jī）础性领域和优势行业的集（jí）聚度显著提升，“一煤独大（dà）”向（xiàng）“八（bā）柱擎天”转变的（de）势能加快集聚。

四（sì）、提升国资运（yùn）营水平

       山西国（guó）资（zī）公司全面履行出资人管资本职责，建立健全对省属企业投资决策经营的支持机制、止（zhǐ）损机制和平滑机制，国有资本市场化、法治化、专业化（huà）运营（yíng）水平有效（xiào）提升（shēng）。发布《省属（shǔ）国有（yǒu）企业投资（zī）项目负面清（qīng）单（2021版）》，发（fā）挥（huī）投资的牵引（yǐn）性（xìng）、保障性作（zuò）用，坚持有所（suǒ）为有所不为，切实优化增（zēng）量（liàng）投（tóu）向，对房地产业投（tóu）资、投资金融机构（gòu）、四级子企业新增投资以及高负债企业投（tóu）资实施穿透式监（jiān）管。推进降本增效（xiào）、减员（yuán）增效、提效增效。推进省属企业财务降本（běn）、采购（gòu）降本、质量降本、技术降本、管理降本工作，强化全员、全要（yào）素、全过程（chéng）成本管（guǎn）控。开展省属（shǔ）企业高管（guǎn）、科技人员（yuán）及员工持（chí）股（gǔ）和（hé）期（qī）权激励试（shì）点。开（kāi）发建设国有资（zī）本穿透式监管平台、供应链（liàn）金（jīn）融服务平台和数智化综合服务平台（tái），实现对省属（shǔ）企业人、财、物、产（chǎn）、供、销（xiāo）全流程（chéng）实（shí）时动态监督。建立（lì）以债（zhài）务（wù）警戒线（xiàn）为核心的管控制度，严（yán）控高负债企业非（fēi）主业投（tóu）资（zī）、计划外投资、超（chāo）计划（huá）投资以及表外投资。通过创效增加资本积累、扩大股权（quán）融（róng）资、市场化债（zhài）转股、混改（gǎi）、瘦身健体（tǐ）、发行（háng）永续债（zhài）等方式，确保完成降（jiàng）杠杆任务。紧（jǐn）紧围（wéi）绕转型（xíng）出雏型战略（luè），严（yán）格“一企一策（cè）”目（mù）标考核，突出效益目标、价值（zhí）创（chuàng）造（zào）、行业对标、补齐（qí）短板和（hé）底线考核，强化考核“指（zhǐ）挥（huī）棒”作用，引导企业找差距、补短（duǎn）板、强（qiáng）弱项，加（jiā）快高质（zhì）量转型发展（zhǎn）。2021年2月（yuè），国资运营公司董事长郭（guō）保民与省属企业负责人（rén）签订《省属企（qǐ）业负责人2021年经营业绩责（zé）任（rèn）书》《省属企业负责人2021-2023年任期经营业绩责任书》。确定2021年省属企业主要经营目标，实现（xiàn）利润330亿（yì）元（yuán），经济增加值增加90亿（yì）元，营业收入利润率提升（shēng）至2.25%，资产负（fù）债（zhài）率降（jiàng）至71.6%，工业企业研发经费投入增长（zhǎng）20%，全员劳动生产率提（tí）高8%，成本（běn）费（fèi）用利润率达到1%，原煤吨煤完（wán）全成本（běn）降至290元，资产证券（quàn）化率（lǜ）达到20.58%，“六新”收入增长50%，法人（rén）层级（jí）压至（zhì）4级，法人户数再压（yā）3.8%，亏损面降至25%，亏损（sǔn）额（é）下降20%；“腾笼换鸟”回笼资金100亿元。

五（wǔ）、国（guó）资运营“山西模式”的评论（lùn）

      山西省通过组建省国资运营公司，并把全（quán）部的（de）国有（yǒu）资产划入山西国资（zī）公（gōng）司（sī）。这一改革过程中的（de）优势很明显：(一)是改革成本小。山西（xī）省政府将所有（yǒu）的省属企业直接全部（bù）授权山西国资公（gōng）司，从形式上快速完成山西国资公司构建，省（shěng）属的（de）各产业公（gōng）司基本没有调（diào）整（zhěng），这降低改革过程（chéng）中的摩擦（cā）和震荡。(二)是改革（gé）授（shòu）权（quán）实（shí）。授权放权一步到位，通过《山西省国有（yǒu）资本运营有限公司履行出资人职（zhí）责指引》把“进退流转保”涉及的战略规划（huá）、投资管理（lǐ）、资产流（liú）转、改革改组、债券发行、风控审计、业绩考核、资本收益（yì）等各个（gè）方面权力都授权给山西国（guó）资公司。省（shěng）国资委主（zhǔ）任（rèn）和三（sān）名副（fù）主任到山西（xī）国（guó）资公司任职。(三)是改（gǎi）革效果（guǒ）显。短短几个月，可（kě）以（yǐ）完成14大（dà）板块的改革重组，“一煤独大”向“八柱擎天”转变使国资布（bù）局优化。2020年实现省（shěng）属国企活力动力持续激活（huó），省（shěng）属企业（yè）基础管理（lǐ）、治理（lǐ）体系（xì）、管控模式实（shí）现根本性变革，净回（huí）笼资金（jīn）150.1亿（yì）元，盘（pán）活、止（zhǐ）损停缓建项目55个、资金136亿元，刚性兑（duì）付（fù）到期债（zhài）券2678亿元，实现利润198.2亿元。

但是，国资运营“山西模式”在全国（guó）推广，还有以下需要重视的地方：

      1、要考（kǎo）虑本省国有企业的实际情况（kuàng）。各省市国有企业的资源配置（zhì）和产业（yè）结构（gòu）之间存在着较大的差（chà）异。如江苏省作为全国最为（wéi）发达的几个省份（fèn）之一，涉及的产（chǎn）业领域十分广泛，其省（shěng）属企业中既有东部机场集团、徐（xú）矿（kuàng）集团等以经营实业为主（zhǔ），也有华泰证券、再保集团等以（yǐ）金融业务为主，还有苏（sū）豪集（jí）团、国（guó）信集团、海企集团等多（duō）元化业务结构。因此，采用“混合一（yī）体化”方式，选择省属国企中盈利（lì）能力较强且具有江苏省属国（guó）企多元化业（yè）务特点的国信集团改建为国有资本投资和运营公司，可起到改革（gé）的示范效应，符（fú）合江苏省国资的资源配置情况。山东省作（zuò）为能源（yuán）和资源大省，省（shěng）属企业多以（yǐ）钢铁集（jí）团、黄金集团、能源集团等传统资源和工业企业为主，实业经营和产业投资经（jīng）验（yàn）较为丰富，但（dàn）在国资运（yùn）营方面，山东国投（tóu）的经验则（zé）明显比（bǐ）其他省属企业更为丰富。因此，山（shān）东省采用“1+N”模式，即（jí）改建山东国投为国（guó）资运营公司，改建（jiàn）鲁信（xìn）集团、山东（dōng）能源、山东（dōng）黄金等其他省属企业以及组建齐鲁交发集团（tuán）等为国资投资公司，这（zhè）符（fú）合（hé）山东省当前的国资结（jié）构（gòu）。山（shān）西国企同质性较强（qiáng），“一煤独大”，因此，授权一家国（guó）有资本运营公司进（jìn）行运（yùn）营有一定（dìng）的（de）合理性，保证了国有资本运营公司主业突出（chū），业务关联度高，易发挥专业化水（shuǐ）平。

        2、要（yào）考虑（lǜ）本（běn）省领导执政理念和执政方式。山西这（zhè）种一（yī）步到位、相对彻底的（de）改革，如（rú）果没有（yǒu）省委省政府的大力支持是不可能实（shí）现的。从目前实际情况来看，如山西（xī）省委省（shěng）政府这样的改革（gé），并不多见，许多省（shěng）市还在为经营性国有资产（chǎn）集中统一（yī）监管协调各方。

       3、要考虑与（yǔ）省国（guó）资委的职责（zé）划分。山（shān）西省国资（zī）委仍然设有战（zhàn）略规划处、产权管理处、监（jiān）督处、考（kǎo）核分配（pèi）处等，这些处室按照（zhào）职能对省属国有企业（yè）管理；而国有资本（běn）运营（yíng）公司获得了对省属企业的战（zhàn）略（luè）规划、投资管理、资（zī）产流转、改革改组（zǔ）、债券发行、风控审计（jì）、业绩考（kǎo）核（hé）、资本收（shōu）益等各个方面的授权（quán），两者之（zhī）间在权力上（shàng）交（jiāo）叉重合较多。

       4、要考虑立（lì）法的方式进行推进。山西省的这次改革并（bìng）没有通过（guò）法律法规的方式推进（jìn）。2020年4月14日，山西省人民政府公（gōng）布了《山西省人民政府关于同（tóng）意山西省国有（yǒu）资本投资（zī）运营有限公司更名及公司章程的批复》(晋政函〔2020〕40号文（wén）)，组（zǔ）建山西省国有资本运营公（gōng）司（sī）。后来（lái），山西国资公司发（fā）布《山西省国有资本（běn）运（yùn）营（yíng）有限公司履行出资人职责指引》和（hé）《山西省国（guó）有资本运营（yíng）有限公司授权放权清单（2020版）》。山西国资公司作为全国（guó）省级层面（miàn）第一家“全局性、战略性（xìng）、唯一性”的国有资本运营公司（sī），直（zhí）接管理山西省全部省（shěng）属企业，包括22家省管企业和6家直管企业（yè），彻底（dǐ）实（shí）现了（le）管资本的职（zhí）权与国资监（jiān）管（guǎn）机（jī）构（gòu）的分离，可谓是山西一小步，国企“管资本”一（yī）大步。但（dàn）这些并（bìng）没有获得山西省人大通过相关文件来确认使（shǐ）其（qí）上升为法规。因此，后续发展过程中，存在（zài）“不同（tóng）领导（dǎo）不同改革思路（lù）”的风险。