经过对（duì）京津沪渝川湘（xiāng）鄂陕皖粤等 10 省市的调研及与有关部（bù）门的交流（liú），我们发（fā）现，虽然大多数省市已陆续出台（tái）地方国（guó）资（zī）国企改革方案，但由（yóu）于国资（zī）国企（qǐ）改革顶层设计相关方案尚（shàng）未出台，地方在（zài）深化国资国（guó）企改革（gé）的实践（jiàn）中，存在怕踩红线、等待政策（cè）现（xiàn）象，改革进展缓（huǎn）慢。我们认为（wéi），鉴（jiàn）于中央与地方国有资产存在巨（jù）大差异，管理体（tǐ）制也不同，不宜（yí）搞“中央模式，地（dì）方参照”，将复杂问题简单化。必须更加关注地方实际情况，理解地方的困（kùn）惑、困难和期待（dài），重视（shì）发挥地方的积（jī）极（jí）性，在（zài）中央划（huá）清红（hóng）线（xiàn）后（hòu），鼓励（lì）地（dì）方因（yīn）地制宜探（tàn）索国资管理（lǐ）新（xīn）模式，将强（qiáng）调顶层（céng）设计指（zhǐ）引（yǐn）作（zuò）用的“拉动式（shì）”改革和重视地方探索、容许试错的“推动式”改革相（xiàng）结合，激发地方改革活力，为（wéi）全国改革提供经验（yàn）借鉴（jiàn）。

中央与地方国有资（zī）产有较大差异

       中（zhōng）央和（hé）地（dì）方国（guó）有资（zī）产在结构、质量、功能上有很大差异，地方之间的差异也不少（shǎo）。

      （一）中央和（hé）地（dì）方国有资产（chǎn）结构与功能不（bú）一样

      中央国（guó）有资产主（zhǔ）要分布在关系国民经济命脉和（hé）国（guó）家安全领（lǐng）域，包括能（néng）源（yuán）、基础原材料、邮政通信与交通运输、军工和金融（róng）等（děng）行业（yè）。地方国资较中央国资（zī）分（fèn）布更为广泛，但以（yǐ）基（jī）础设施和（hé）公共服务等（děng）领域为主（zhǔ）。其（qí）中，省（shěng）级（jí）国资主要分布在地方基础设施、能源资源（yuán）、装备、交通航运等行业，市级国资主（zhǔ）要分布在供水、供气、供（gòng）热、公共交通和公共设施（shī）等行业和领（lǐng）域。如四川（chuān） 70%的省属（shǔ）国有（yǒu）资（zī）产（chǎn）集中在四川（chuān）发展控股公司，湖北 78%的省属国有资产集（jí）中在 6 家政（zhèng）策（cè）性投融（róng）资（zī）平台；武汉（hàn）市近 80%国（guó）有资产集（jí）中在基础（chǔ）设（shè）施和公共服务（wù）领域（yù）。

      中央与地方的国有资本经营收入的行（háng）业分布也反（fǎn）映了两者在（zài）结构上的不同。中央国有资本经营收入主要来自烟（yān）草、石油（yóu）石化、电力、电信、煤炭（tàn）等行业企业（yè），而（ér）地方（fāng）国有资本经（jīng）营（yíng）收入主要来自投资服务、机械、煤炭、电力、贸易和房地产等行业企业。

       中央和地方国有资（zī）产（chǎn）的功能也（yě）不（bú）一（yī）样。中央国有资（zī）本（běn）的主要功（gōng）能是保障国家安全和实现战略目标，控制关系国民（mín）经济命脉的重要行（háng）业和关（guān）键领域、体现国（guó）有资本收益全民共享（xiǎng）等。而地方国有资本功能更重要的（de）是（shì）为地方提（tí）供公共服务以及发展重点产业促进地方经济发展。

       此外，各地（dì）国有资产规（guī）模大小不一、相差较大（dà）。江苏、上海、广东、北京等地（dì）的（de）国有资产（chǎn）总额均超过 3 万亿元，而西藏、青海、宁夏（xià）等省区的（de）国有资产（chǎn）总额不（bú）到 4 千亿元。

      （二（èr））中央和地方（fāng）国有资产质量不一样

       中（zhōng）央和地方（fāng）国（guó）有资产不仅在规模和（hé）结（jié）构上差异（yì）较大，两者质量上（shàng）也有很大差异。地方国有资产（chǎn）质量更低、经（jīng）营效率更差、困（kùn）难更多。

 根据 2013 年全国财政（zhèng）预算（suàn）草案报告（gào），2013 年地方国资预算编制和提交人大审议的范围继续扩大，但国资预算收入增速大幅降（jiàng）低，显（xiǎn）示地方国资预期经营收益并不乐观。根据财政部《2013年国有（yǒu）企（qǐ）业财务决（jué）算报告》统计数据，地方（fāng）国有资产（chǎn）共计 55．5万亿元，略（luè）高于中（zhōng）央（yāng）的 48．6 万（wàn）亿元（yuán）；地方国企所有者权（quán）益（20．4万（wàn）亿元）也（yě）高于（yú）中央（16．6 万亿元）。但中央国企创造的净利润为（wéi） 1．2 万亿元，约为地方净利润的（de） 2 倍。这说明地方国企在收益水（shuǐ）平和盈利能力上远不如中央（yāng）国企。此外，中央总（zǒng）资产周转（zhuǎn）与净资产周转（zhuǎn）均优于地方，说明中央（yāng）国有资（zī）本（běn）经营效率更高；中（zhōng）央（yāng）国有资产收益（yì）率超过地方（fāng） 2 倍，说明中央国有资产利用率较地方高出许多（duō），较地（dì）方（fāng）资产利用情况要好（hǎo）。

 中央国有资本（běn）收入中利（lì）润收（shōu）入高达 98%，地方则仅为 38%；地方国有资本（běn）收入中股利股息（19%）、产权转让（19%）等非（fēi）经常性损益所占比重与（yǔ）经营性收入接近。这说明地方国（guó）有资本（běn）的保值增值率及资产回报较中央（yāng）国有资本要低。

      而（ér）地方之间（jiān）国有企业资产质量也不尽相（xiàng）同，各地国有企业在收（shōu）益水平、盈（yíng）利（lì）能力上（shàng）存在明显差（chà）异。京津沪川（chuān）渝湘鄂（è）陕粤琼青新（xīn）等12省市国有企业销售利润率平均为6．51%，标准差为2．19，波动较大；12 省市国有企业（yè）净资产（chǎn）收益率平（píng）均为 4．63%，标准差（chà）为 1．68，地方性差异同样不小。差异背后折射出（chū）各地国资在行业结构和（hé）资（zī）源禀赋（fù）等方面存有差异（yì）。

      （三（sān））中央和地方国有资（zī）产管理体制不同

       中（zhōng）央国（guó）有资产按企业（yè）归口管理部门（mén）分（fèn）四大类：国资委履行113 家（jiā）中央工商类企业出资人（rén）代表职责；中央汇金投资有（yǒu）限责（zé）任（rèn）公司履（lǚ）行 18 家大型（xíng）金（jīn）融企业出资人代表职责；财政部（bù）监管中国铁路总公司、中国（guó）邮政集（jí）团公司、中国烟（yān）草总公司、中（zhōng）国（guó）出版集团公司和中国对外文化集团公司；此外，94 个中央部门还拥有（yǒu）9988 户国有（yǒu）企业。整（zhěng）体而言（yán），中央国有（yǒu）资本的管理（lǐ）权力主要集中在主管部门，中央政府在调整国有资本布局上的协调较（jiào）少。而地方国资管理机构独立性（xìng）相对（duì）要（yào）小，受地方政（zhèng）府影响较大（dà）；地方政府在主动调整国有资本布局上比较积极、协调（diào）较多（duō），如将国有资（zī）产大量注入地方融资平台用（yòng）于（yú）地方基础设施建设、服务民生（shēng）；或设立（lì）政策（cè）性基金引导资（zī）本投向发展地方重点行业等（děng），如湖南设立文（wén）化旅游产业引导（dǎo）基金、四川成立产（chǎn）业投资基金等。

       此外，由于各地（dì）市（shì）场（chǎng）经济发展程（chéng）度不同，国（guó）有资（zī）本（běn）规（guī）模（mó）、结构（gòu）与分布不同（tóng），国有企业类型及（jí）政府管理特点不同，地（dì）方与中央（yāng）以及地方与（yǔ）地（dì）方（fāng）之间在国有资产管理体制模式方面均存在差（chà）异（yì）。在大多数省市逐步实行国有资本统一监管的同时，也（yě）存在一些差（chà）异化做法，如上海市（shì）国资委对履（lǚ）行出（chū）资人（rén）职责的国有资（zī）本（běn）采取“直接监（jiān）管为主、委托监（jiān）管为辅”的（de）方式；湖南采取了（le）分散监管（guǎn）模式，由国（guó）资委、财政厅（tīng）、经（jīng）信委和各厅局分别履行不同性（xìng）质国有资本出（chū）资（zī）人职责；成都由金融办履行金融国资出资人职责等。这也体现了地方从（cóng）实际出发，探索各具特色的地方国（guó）资管理（lǐ）模式（shì）。

（四）中央和地方国有资产管（guǎn）理体制改革任务不（bú）同

       中央和地方国有资产（chǎn）在规模、结构、质量（liàng）、功能和（hé）定位上不同，且管理体制存在较大（dà）差异（yì），中央与（yǔ）地方国有资产（chǎn）管理体制改革任务也存在较多不同。

       中（zhōng）央经营性国有资本主要是简政放权、增强活力，在更好体现（xiàn）收（shōu）益（yì）全民共享（xiǎng）和参与国际竞争等方面发（fā）挥（huī）作（zuò）用；中央政策（cè）性国有资本主要是提升（shēng）经（jīng）营效（xiào）率（lǜ）、增（zēng）强盈利性，减少（shǎo）由国家补贴的非（fēi）必（bì）要亏损，发挥在执行国家政策、实现政（zhèng）府意图等方（fāng）面（miàn）的作用。地方（fāng）国（guó）有资本主要集（jí）中（zhōng）于公共服务（wù）领域，更（gèng）加侧重于地方（fāng）投融资平台的（de）改革与转型（xíng）及提（tí）升（shēng）公共服务效（xiào）率；占少（shǎo）量（liàng）比（bǐ）重的经营性国有资本需要进行管理体制和经营机制等（děng）方（fāng）面的改革。

       地方（fāng）做了大量探索，存在很多困（kùn）惑，普（pǔ）遍在等待和观（guān）望（wàng）基于对（duì） 10 省（shěng）市的调研，结合对更多省市已出台的（de）国企改革方案的分析，我们发现，各地在（zài）深化国（guó）有企业改革的（de）指导（dǎo）思想上均（jun1）与中央保持高度一致，基本上均以（yǐ）十八届三中全（quán）会（huì）决定为指导（dǎo），在完善国资管（guǎn）理体制、发（fā）展混合所有制（zhì）经济、完善（shàn）现代企业制度、国企功（gōng）能界定（dìng）与分类等方面展开。如多地（dì）均提出提高国有资产（chǎn）证券化（huà）率，均给出明确的比（bǐ）例指标，均提出要（yào）解决国有企业历史遗留问题这一普遍性（xìng）问（wèn）题。此（cǐ）外，多地均提出将国有资本集中到关键领域，虽（suī）然各地对关键领域定义各（gè）有差（chà）别，但北京、上海、江西、甘（gān）肃、江苏（sū）、重庆、四（sì）川、青（qīng）海等省市均将国有资本集中在关（guān）键（jiàn）领域的目标设定在（zài）“80%”上。此外，虽然还缺乏统一和明确（què）的分类标准，但各地都强（qiáng）调国（guó）有企（qǐ）业分类（lèi）分（fèn）层管理。但更多的是，鉴于（yú）中央和地方、地方和（hé）地方之间在国有资本结构、功能（néng）分布等（děng）方（fāng）面有（yǒu）显著差异，地方改革在自行理解（jiě）和探索一些原则和方向（xiàng）时，难免会困惑，只能观望等待（dài）。一些代表性（xìng）问题如下：

1．国有资产监管机构如何转换职能问题。完善国资管（guǎn）理体制的关（guān）键（jiàn）任（rèn）务（wù）是国资（zī）监管机构转换职能，从行政化管理（lǐ）方（fāng）式转向（xiàng）以市场化管理方式为主。但如何实（shí）现国资监（jiān）管机构的（de）职能（néng）转换，各地认识不一、差异较大。有的（de）地方提出要（yào）继续加强国资委工（gōng）作和职能；而有的地方（fāng），如上海国资（zī）委则计划简政放权，将部分（fèn）权力归（guī）还（hái）企业。

2．各（gè）地均提出组建国有（yǒu）资本投资（zī）运营公司，但普遍（biàn）缺乏系统性设计。症结在于国（guó）资管理体（tǐ）制架构设计不明（míng）确，地方对如何明确（què）国资委（wěi）在（zài）新的国资管理体制中的地位及其与国有（yǒu）资本投（tóu）资（zī）运营（yíng）公司的关系，存在（zài）一定的畏难和观望情绪。

3．由于很大（dà）比例的地方国（guó）有资产沉淀在（zài）地方投融资平台，地方投融资（zī）平台管理体制（zhì）改革应是地（dì）方（fāng）国资国企改革的重点任务；但中央国资国企改革基（jī）本没有这（zhè）方面的问题（tí）和任务。这使得（dé）地（dì）方在此（cǐ）领域（yù）难（nán）以参照中央国资国企改革方（fāng）案。

4．将竞（jìng）争性国有企业发展成为混合所有制企业（yè）是地方改革（gé）的主流思路。但是（shì）对（duì）能否混合、如何混（hún）合及非国有资本能否控股等关键问题（tí），普遍缺乏（fá）答案（àn）或（huò）标准。实际上，由于地方国资大（dà）多集中于基础（chǔ）设施和公共服务领（lǐng）域，承担（dān）许（xǔ）多非市（shì）场化经营的政府责任（rèn）和社（shè）会责任，很难（nán）吸引以盈利为主（zhǔ）要目（mù）标的私人资本。此外，各地均鼓（gǔ）励混合所（suǒ）有制企业员工持股，但是难以明确员工持股中的（de）“员工”范围界定、持股比（bǐ）例及方式。如何既实施有效（xiào）激（jī）励、保障员工（gōng）权益又保证国有资产不流（liú）失？普遍缺（quē）乏有效方法。

鼓励（lì）地方因地制宜探索国资管理模式

       由于中央国有资产（chǎn）主要是（shì）经营性的，而地方（fāng）国有资产更多是（shì）公益性的（de），基本属性的差异要（yào）求两者采取不（bú）同管（guǎn）理体制（zhì）和管理模式。因（yīn）此，既不应搞“中央国资改（gǎi）革方案，地方参照执行”，更无必（bì）要要（yào）求地方坐等中央方案。我们建议在不触犯红线的前提下，要鼓励地方因地制宜、先行先试，探索国资管理新模式（shì）。这既可尽（jìn）早释放改革红利，还可（kě）为丰富、完善中央的顶层设计提供实践案例和探（tàn）索经验。特别是在中央没有（yǒu）或（huò）者难以（yǐ）明确统一标准和指引的（de）领（lǐng）域（yù），允（yǔn）许地方先行（háng）先试、鼓（gǔ）励探索。全面深化改（gǎi）革不可能一蹴而就，需（xū）要加强中央和地方的互（hù）动，形成“探索—调整（zhěng）—定向—前进”的闭环系（xì）统，地方依据中央（yāng）精神“摸石头过（guò）河”，获（huò）取经验教训，反馈推动中央（yāng）总结经验并优化顶层（céng）设计（jì）的具体（tǐ）方案，再进一步（bù）推动地方深入改革、持续改进。

      （一（yī））中央要（yào）明确（què）划清红（hóng）线

       在新一（yī）轮深化国有企业改革（gé）中（zhōng），不出（chū）现国有资产流失（shī）是底线，严禁国有企（qǐ）业（yè）内部分（fèn）肥、暗箱操作和搞利益输送是基本要求。应设置改革（gé）红线以防（fáng）范出现（xiàn）上述问题。如明确“实现国有资（zī）产的（de）真实市场价值是国（guó）有（yǒu）企业混合所有制改革的基本（běn）目（mù）标”，要求按照公开（kāi）、公正、公平、透明原则，利用开放式的市场化竞（jìng）争机（jī）制（zhì），严格（gé）按照国家国有（yǒu）资产定价、评估和交易的细则和程序（xù）操作，保证充（chōng）分（fèn）、完（wán）整、全面、及时的信息披露，明（míng）确违规操作的处罚规则等。应要求国（guó）资监管（guǎn）机构（gòu）对此加强（qiáng）过程控制和事中（zhōng）监督。因为如（rú）果过分（fèn）依赖事后惩处，一方面可能已经造（zào）成不必（bì）要（yào）的损失，另（lìng）一方面可（kě）能（néng）对（duì）模糊地带如处理不当或（huò）者当年的“摸石头”行（háng）为导致（zhì）事后的违法认定等，会极（jí）大影响改革积极性。

       其次，中央需要明确不允（yǔn）许改革倒退。如明确国资监管机构应（yīng）加（jiā）快职（zhí）能转变，从“管企业”转向“管资本（běn）”、从偏（piān）重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主（zhǔ）；再如，不允许在解决（jué）国有企业员工身份等历史遗留（liú）问题时（shí）出现回潮，停止国有企（qǐ）业员工身份置换“买而不断（duàn）”的做法，否则（zé）既不堪重（chóng）负，也不（bú）符合改革方向。

     （二）要建立、完善改（gǎi）革容错（cuò）纠（jiū）错（cuò）机（jī）制

       在（zài）全面深化改革（gé）的进程中（zhōng），顶层设计需要（yào）明确边界，既要确保国资安全，也要激发改革动力（lì），帮（bāng）助改革者（zhě）克服畏难情绪。因此，中央（yāng）在（zài）划（huá）清红线的同时，还应进一步建立、完（wán）善容错纠错机制，用容错机制鼓励改革，用（yòng）纠错机制降低试错（cuò）成本。如明确（què）要求各地制（zhì）定清（qīng）晰可行的国资国企改革试点程序，通过评估后予以公布。对试（shì）点结果及时进行评估，总结经验教训，不断完善（shàn）相（xiàng）关制度。凡是（shì）符合程序的改革实（shí）践即使出现问题，建议给予免责。以鼓励改革积极性、保护改革者，使改（gǎi）革（gé）者勇于（yú）担当（dāng）、敢于尝试（shì）、不惮于（yú）承担风险（xiǎn），减少出现（xiàn）因畏惧风（fēng）险（xiǎn）而裹（guǒ）足不前的（de）现象。

      （三）鼓励地方在国有资本管理（lǐ）体制上因地（dì）制宜开（kāi）展创新

       考虑到各地经济发展的不（bú）平衡，各地（dì）国（guó）有企（qǐ）业发展的主要矛盾不同（tóng），中央在划（huá）清红线和建立（lì）容错纠错机制后，可以放（fàng）手鼓励地方在国有资本管（guǎn）理（lǐ）体（tǐ）制改革上因地制宜开展创新（xīn）。

如可以（yǐ）允许地（dì）方的国有（yǒu）资本管理体系设计（jì）和（hé）管（guǎn）理（lǐ）模式相对灵活（huó），可以根据本地区国有企业的数量及国有资产（chǎn）的规模、结构、行业分布（bù）统筹考虑，不一定完（wán）全照搬（bān）中央模式。

       其次，要允许各地根（gēn）据（jù）发展需（xū）要，确定（dìng）各自（zì）工作重点。如中央层面的（de）改革重点（diǎn）可能是国（guó）资委的职（zhí）能转变和国有资本投资运（yùn）营（yíng）公司的（de）试点，而地方层面的改革重点可能是地（dì）方（fāng）投融资平（píng）台管理体制的改革。在（zài）地方层面，东部地区国有（yǒu）企业的（de）市场化程度比较高（gāo），发（fā）展混合所有制（zhì）经济（jì）的条件更充分；而东北老工业基地，解决国有企业历史遗留问题可能（néng）是当（dāng）前（qián）一段时期的工（gōng）作重点。

        最后，要避免地方互相照搬照抄国有企业改革（gé）方案，要强调改（gǎi）革实（shí）效和时效。各地应根据（jù）地方（fāng）实际（jì）情况（kuàng）和（hé）经济社会（huì）发展阶段，因地制宜、有（yǒu）的（de）放矢制订改革方案和实施（shī）细则（zé）；鼓励地（dì）方在深化国（guó）有企业改革（gé）中，针对真实（shí）问（wèn）题（tí）、解（jiě）决实际问题，促进地方国有经济发展（zhǎn）。